Abwägungskriterien für Flächennutzungsplanung zur Steuerung von Standorten für Windenergieanlagen
Eine Windenergieanlage kann auch außerhalb eines Landschaftsschutzgebietes das Landschaftsbild verunstalten
Von: @RA Moeller-Meinecke <2005-01-10>
  1. Die Leitsätze des OVG Münster
     
    1. Bei der Beurteilung, ob Windenergieanlagen das Landschaftsbild verunstalten, kann insbesondere die anlagentypische Drehbewegung der Rotorblätter nicht außer Betracht bleiben.
       
    2. Eine Verunstaltung ist zu bejahen, wenn in einer Mittelgebirgslandschaft an exponierter Stelle zu errichtende Windenergieanlagen unmittelbar in das Blickfeld einer bislang unbeeinträchtigten Fernsicht treten und durch ihre Rotoren optisch eine Unruhe stiften würden, die diesem Bild fremd ist und seine ästhetisch wertvolle Einzigartigkeit massiv beeinträchtigt.
       
    3. Es erscheint zweifelhaft, ob § 4 Abs. 3 Nr. 4 LG NRW, wonach die Errichtung von bis zu zwei nahe beieinander liegenden Windkraftanlagen nicht als Eingriff im Sinne der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung gilt, von der Ermächtigung des § 18 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG gedeckt ist; aus der naturschutzrechtlichen Sonderregelung des § 4 Abs. 3 Nr. 4 LG NRW lässt sich jedenfalls nichts dafür herleiten, wie die landschaftsästhetische Wirkung von Windenergieanlagen unter dem bundesrechtlichen Aspekt einer Verunstaltung des Landschaftsbilds zu werten ist.
       

    OVG Münster, Urteil vom 18.11.2004, Az. 7 A 3329/01

     

  2. Der Sachverhalt
     
  3. Die Klägerin begehrte die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Errichtung von zwei Windenergieanlagen, die auf einem Höhenzug eines Mittelgebirges (Sauerland) in ca. 600 m Höhe über NN errichtet werden sollten. Die Bebauungsgenehmigung wurde mit der Begründung abgelehnt, dass die Anlagen das Landschaftsbild verunstalteten. Die Landschaft ist nicht durch eine Landschaftsschutzverordnung besonders geschützt.

     

  4. Die kommentierten Entscheidungsgründe des OVG Münster
     
  5. Die zur Genehmigung gestellten beiden Windenergieanlagen sind an ihren vorgesehenen Standorten bauplanungsrechtlich unzulässig. Die bauplanungsrechtliche Beurteilung der strittigen Anlagen richtet sich nach § 35 BauGB. An der Außenbereichslage der vorgesehenen Standorte besteht kein Zweifel. Trotz Privilegierung der Anlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB n.F. (früher: § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB) sind diese unzulässig, weil ihnen öffentliche Belange entgegenstehen.

     

    1. Standortsteuerung durch Flächennutzungsplanung
       
    2. Das OVG Münster hat die Wirksamkeit der kommunalen Flächennutzungsplanung nicht endgültig bewertet, weil die Windenergieanlagen schon wegen der Verunstaltung des Landschaftsbildes unzulässig sind.

       

      aa. Auslegung des Gesetzeswortlautes "in der Regel"

      Die Flächennutzungsplanung der Gemeinde zielt hier, wie aus ihrem Erläuterungsbericht folgt, darauf ab, die Errichtung von Windenergieanlagen im Gemeindegebiet zu steuern. Planerische Absicht der Darstellung der einzigen von der Gemeinde letztlich dargestellten Konzentrationszone ist es, im übrigen Gemeindegebiet Windenergieanlagen künftig auszuschließen. Diese Zielsetzung kann die Flächennutzungsplanung nach der Bewertung des OVG im vorliegenden Fall auch erfüllen, indem sie den hier strittigen Anlagen als entgegenstehender öffentlicher Belang entgegengehalten werden kann. "Diese Rechtswirkung tritt gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zwar nur "in der Regel" ein. Anhaltspunkte dafür, diese regelmäßige Folge im vorliegenden Fall zu verneinen, liegen jedoch nicht vor. Eine Abweichung von der Regel im Einzelfall steht unter dem Vorbehalt, dass die Konzeption, die der Planung zugrunde liegt, als solche nicht in Frage gestellt wird; das mit der Ausweisung an anderer Stelle verfolgte Steuerungsziel darf nicht unterlaufen werden (vgl.: BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 Az. 4 C 15.01, BRS 65 Nr. 95, 462). Genau das träte jedoch ein, verneinte man die regelmäßige Ausschlusswirkung für die hier in Rede stehenden Standorte. Die Gemeinde hatte auch diesen Bereich in ihre Überlegungen zur Darstellung von Konzentrationszonen einbezogen. Von dieser Einbeziehung wurde insbesondere auf Grund der zahlreichen Bedenken von Bürgern, Fachbehörden und Nachbargemeinden abgesehen. Diese Planungsentscheidung würde in der Tat unterlaufen, würde man der Flächennutzungsplanung eine Ausschlusswirkung auch für den hier strittigen Bereich absprechen."

       

      bb. Planungskonzept und gerechte Abwägung

      Der Einwand der Bauantragstellerin, der Flächennutzungsplanung liege kein schlüssiges Plankonzept zugrunde, gibt zu einer anderen Wertung keinen Anlass. "Die Ausweisung von Konzentrationszonen an bestimmter Stelle muss Hand in Hand mit der Prüfung gehen, ob und inwieweit die übrigen Gemeindegebietsteile als Standorte ausscheiden. Insoweit sind die öffentlichen Belange, die für die negative Wirkung der planerischen Darstellung ins Feld geführt werden, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung gerecht wird, nach Maßgabe des § 1 Abs. 7 BauGB (früher: § 1 Abs. 6 BauGB) abzuwägen (vgl.: BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, Az. 4 C 15.01, BRS 65 Nr. 95, 458)."

      Fehlt es an einer solchen gerechten Abwägung, wäre die Änderung des Flächennutzungsplans wegen eines durchgreifenden Abwägungsmangels als unwirksam anzusehen.

       

    3. Verunstaltung des Landschaftsbildes
       
    4. Das OVG bewertet die geplanten Windenergieanlagen als Verunstaltung des Landschaftsbildes, weshalb ihnen öffentliche Belange entgegenstehen.

      In der Rechtsprechung ist grundsätzlich geklärt, dass eine Verunstaltung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB voraussetzt, dass das Bauvorhaben dem Orts- oder Landschaftsbild in ästhetischer Hinsicht grob unangemessen ist und auch von einem für ästhetische Eindrücke offenen Betrachter als belastend empfunden wird.

      Dieser Grundsatz gilt auch gegenüber im Außenbereich privilegierten Vorhaben, einschließlich Windenenergieanlagen. Zwar sind diese Anlagen durch § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB n.F. (früher: § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB) grundsätzlich dem Außenbereich zugewiesen. Eine Entscheidung über den konkreten Standort hat der Gesetzgeber jedoch nicht getroffen. Ihre Zulässigkeit steht deshalb unter dem Vorbehalt, dass die jeweilige Anlage das Orts- und Landschaftsbild im Einzelfall nicht verunstaltet. Ob die Schwelle der Verunstaltung überschritten ist, hängt von den konkreten Umständen der jeweiligen Situation ab (vgl. zu alledem: BVerwG, Beschluss vom 18.3.2003, Az. 4 B 7.03, BauR 2004, 295 m.w.N.).

      Bei dieser wertenden Einschätzung kann insbesondere auch die anlagentypische Drehbewegung der Rotorblätter nicht außer Betracht bleiben (vgl.: BVerwG, Beschluss vom 15.10.2001. Az. 4 B 69.01, BRS 64 Nr. 100).

      Nach Bewertung des OVG, das diese Maßstäbe übernimmt, wurde hier eine Verunstaltung des Landschaftsbilds durch Errichtung der strittigen Anlagen an ihren vorgesehenen exponierten Standorten zu Recht bejaht.

       

      aa. Vielfalt unterschiedlichster Landschaftselemente

      Die hier strittigen Standorte liegen im oberen Bereich eines Höhenzugs, der die weite Tallandschaft um eine Ortschaft nach Osten abgrenzt. Diese Landschaft ist durch eine für das Mittelgebirge ungewöhnliche Vielfalt unterschiedlichster Landschaftselemente gekennzeichnet. Das OVG würdigt diese Vielfalt in einer detaillierten Diskussion als Charakteristikum des Landschaftsbildes.

       

      bb. Keine Überformung durch gewerbliche Anlagen

      Das OVG sieht das Landschaftsbild als nicht vorbelastet an: "Bemerkenswert ist insbesondere, dass - abgesehen von einzelnen "Narben" früherer Abbautätigkeiten durch Steinbrüche, die für eine Mittelgebirgslandschaft durchaus typisch sind - bei der weiträumigen Sicht über die Landschaft, wie sie sich namentlich von den X-Steinen bietet, keine besonders auffällig in Erscheinung tretenden Überformungen durch gewerbliche Anlagen zu bemerken sind. Auch die in landschaftsästhetischer Hinsicht häufig als belastend empfundenen Zerschneidungen durch optisch auffällige Hochspannungsleitungen einschließlich deren Masten fehlen völlig. Zwar ist der Klägerin einzuräumen, dass die betroffene Landschaft nicht völlig unberührt ist von Freizeitanlagen, deren ästhetischer Wert im Einzelfall durchaus fraglich erscheinen mag, und in gewissem Umfang auch von gewerblichen Bauten. Diese treten bei der für die Wertung des Landschaftsbilds maßgeblichen großräumigen Betrachtung jedoch so deutlich in den Hintergrund, dass sie kaum als störende Elemente wahrnehmbar sind" (wird ausgeführt).

       

      cc. Abwechslungsreiche Grenzlinien des Fernblicks

      Das OVG konkretisiert die Charakteristik des Landschaftsbildes. "Die besondere Bedeutung dieses Landschaftsbilds für den gesamten Raum des östlichen Sauerlands erschließt sich dem Betrachter vornehmlich dann, wenn er die X-Steine besteigt. Die dort wahrnehmbare Fernsicht über viele Kilometer hinweg ist insbesondere auch maßgeblich geprägt durch das unterschiedliche Auf und Ab der Kuppen und Höhenzüge, die die reizvollen Tallagen mit ihren abwechslungsreichen Landschaftselementen begrenzen und teilweise Blicke bis in über 30 km Entfernung zulassen. Gerade diese abwechslungsreichen Grenzlinien zwischen den vielfältigen Strukturen des bewegten Geländes und dem freien Himmel sind nahezu ausnahmslos von störenden baulichen Elementen frei. Die wenigen auf einzelnen Kuppen vorhandenen Türme, Fernsehumsetzer o.ä. erscheinen allenfalls als schmale, fest stehende Elemente, die den Blick nicht ablenken, sondern ihn ungehindert über die Weite der freien Landschaft schweifen lassen.

       

      dd. Störpotential der Drehbewegungen

      Neu ist die Bewertung der Störwirkung der Drehbewegungen der geplanten Anlage. "Demgegenüber würde durch die hier strittigen Windenergieanlagen ein in besonderem Maß beachtliches und belastendes Störpotential namentlich in den für die Wirkung des Panoramas besonders wichtigen Grenzbereich zwischen natürlichem Gelände und freiem Himmel hineindringen. An ihren exponierten Standorten würden die strittigen Windenergieanlagen die weitgehend bewaldeten Kuppen deutlich überragen. Durch die kontinuierliche Drehbewegung der Rotoren, die vor dem freien Himmel besonders auffällig in Erscheinung treten, würden sie den Blick über die Landschaft besonders beeinträchtigen.

      Wie störend solche Drehbewegungen in einer Mittelgebirgslandschaft der hier betroffenen Struktur wirken, wurde anlässlich der Ortsbesichtigung gerade an Hand der im Westen bereits errichteten drei Windenergieanlagen besonders deutlich. Trotz ihrer Entfernung von gut 9 km Luftlinie waren sie sowohl von dem Wirtschaftsweg nahe den vorgesehenen Standorten der strittigen Anlagen als auch vom Westhang der Kuppe mit den X-Steinen aus zwar noch deutlich wahrnehmbar. Die große Entfernung ließ sie jedoch so deutlich in den Hintergrund treten, dass ihr Ablenkungseffekt und Potential zur Beeinträchtigung des Blicks in die weitere Ferne im hier in Rede stehenden Landschaftsraum noch relativ gering war.

      Die strittigen Anlagen in nur zwei Kilometer Entfernung zu den X-Steinen würden hingegen geradezu auffällig in das Blickfeld des Betrachters treten, der sich ihren durch die Drehbewegungen der Rotoren verstärkten optischen Auswirkungen nicht entziehen könnte. Sie würden zudem gerade bei der dort vorhandenen unbeeinträchtigten Aussicht in Richtung Norden bis Osten unvermeidbar in das Blickfeld treten und diese Fernsicht so gravierend negativ beeinflussen, dass bereits dies als grob unangemessene Belastung für den ästhetischen Eindruck der Landschaft zu werten ist. Der besondere Wert dieser Landschaft liegt gerade darin, in Muße den Blick immer wieder über die Ruhe ausstrahlende Weite dieser Landschaft mit den wechselvollen Elementen des wie ein Gemälde wirkenden Bilds schweifen lassen zu können, ohne von der Hektik des menschlichen Lebens gestört zu werden. Die geplanten Windenergieanlagen würden demgegenüber optisch im Wortsinn eine "Unruhe" stiften, die diesem Bild fremd ist und seine ästhetisch wertvolle Einzigartigkeit massiv beeinträchtigt."

       

      ee. Bedeutung des Tourismus für die Wirtschaft

      Schon diese angesprochenen Auswirkungen der strittigen Windenergieanlagen auf das weiträumige Landschaftsbild, wie es namentlich von besonderen touristisch wertvollen Aussichtspunkten aus wahrnehmbar ist, rechtfertigen aus Sicht des Gerichts die - auch von den zuständigen Fachbehörden geteilte - Wertung einer Verunstaltung des Landschaftsbilds. Dabei kommt es - so das Gericht - nicht darauf an, dass das Landschaftsbild an dem Aussichtspunkt - wie die Bauantragstellerin sich verteidigte - vornehmlich nur von Bus- und Wochenendtouristen wahrgenommen wird: "Auch Tagestouristen, die den weiten Weg in die Landschaft um die X-Steine als einem der hervorragendsten Naturdenkmale des Sauerlands nicht scheuen, haben ein schützenswertes Interesse daran, das bestehende grandiose Panorama möglichst ungeschmälert genießen zu können. Dieses Interesse ist nicht zuletzt auch angesichts der Bedeutung des Tourismus für die Wirtschaft des östlichen Sauerlands durchaus von gewichtigem öffentlichen Belang. Demgegenüber hat im Rahmen der nach § 35 Abs. 1 BauGB vorzunehmenden planungsrechtlichen Abwägung bei der Prüfung des "Entgegenstehens" öffentlicher Belange (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2001, Az. 4 C 3.01, BRS 64 Nr. 98, 428 m.w.N.) das Interesse der Klägerin, ausgerechnet an diesem exponiertem Standort Windenergie wirtschaftlich ausnutzen zu können, trotz des durch die Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers den Windenergieanlagen zuerkannten gesteigerten Durchsetzungsvermögens gegenüber öffentlichen Belangen zurückzutreten."

       

    5. Unerheblichkeit eines Eingriffs in Natur und Landschaft
       
    6. Für die baurechtliche Wertung einer Verunstaltung des Landschaftsbildes ist es unerheblich, ob das Bauvorhaben auch einen naturschutzrechtlichen Eingriff in Natur und Landschaft darstellt. Denn diese zusätzliche Voraussetzung wird in § 35 BauGB nicht gefordert. Jedenfalls gibt die allein auf die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung bezogene Sonderregelung des § 4 Abs. 3 Nr. 4 LG NRW nichts dafür her, wie die landschaftsästhetische Wirkung von Windenergieanlagen unter dem bundesrechtlichen Aspekt einer Verunstaltung des Landschaftsbilds zu werten ist. Die bauplanungsrechtlichen und die naturschutzrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Außenbereichsvorhabens haben jeweils eigenständigen Charakter. Ob ein Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig ist, richtet sich nicht nach seiner naturschutzrechtlichen Zulässigkeit. Vielmehr stehen die Anforderungen des § 35 BauGB, auch soweit sie "naturschutzbezogen" im Sinne von Absatz 3 Nr. 5 sind, unabhängig neben den Anforderungen des Naturschutzrechts (vgl.: BVerwG, Urteil vom 13.12.2001, Az. 4 C 3.01, BRS 64 Nr. 98, 428).

       

    7. Verfassungswidrigkeit von Teilen der Eingriffsregelung des Landesnaturschutzrechts in NRW
       
    8. Nach dem Landesnaturschutzrecht in NRW (§ 4 Abs. 3 Nr. 4 LG NRW) ist die Errichtung von bis zu zwei nahe beieinander liegenden Windkraftanlagen rechtlich nicht als Eingriff - im Sinne der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung - anzusehen. Diese landesnaturschutzrechtliche Freistellung von bis zu zwei Windkraftanlagen vom Tatbestand des Eingriffs in Natur und Landschaft ist nach Bewertung des Kommentators verfassungswidrig. Denn mit dieser Freistellung von Windkraftanlagen von der Natureingriffsregelung wird das für den Landesgesetzgeber verbindliche (Art. 31 GG) Bundesrahmenrecht überschritten. Der Bundesgesetzgeber definiert Eingriffe in Natur und Landschaft als "Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können" (§ 18 Abs. 1 BNatSchG). Die bundesrechtliche Rahmenermächtigung des § 18 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG eröffnet dem Landesgesetzgeber nur, "nähere Vorschriften" zu erlassen. Damit ist dem Landesnaturschutzgesetzgeber eine Konkretisierung, nicht aber eine Aufweichung der Eingriffsregelung eröffnet.

      Der Landesgesetzgeber kann weiter bestimmen, dass die in § 18 Abs. 1 BNatSchG genannten Veränderungen bestimmter Art, "die im Regelfall nicht zu einer Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes führen, nicht als Eingriffe anzusehen sind". Eine Windenergieanlage - namentlich der heute üblichen Größenordnung - führt nach den Erkenntnissen der Landschaftsbildanalyse im Regelfall zu einer Beeinträchtigung des Landschaftsbilds. Die Regelung in § 4 Abs. 3 Nr. 4 LG NRW, dass bis zu zwei Windenergieanlagen n i c h t zu einer Beeinträchtigung des Landschaftsbildes führen soll, widerspricht daher der bundesrahmenrechtlichen Vorgabe der Eingriffregelung.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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<2015-01-13>
Für mehr als zwei Dutzend Anwohner des Karstadt Areals klagt Rechtsanwalt Matthias Möller-Meinecke gegen die Planung eines neuen Parkhauses in Bad Homburg vor der Höhe.   Mehrmore »
Lärm oder Erschüt­terun­gen: Schmer­zens­geld nur bei schuld­haften Stö­run­gen
<2010-07-25>
Schmer­zens­geld wegen Gesund­heits­schäden, die auf bergbau­bedingte Erder­schütte­rungen zurück­zuführen sind, gibt es nur bei schuld­haftem Handeln des Verursachers.   Mehrmore »
Kaltluftsee und Straßendamm
<2013-12-03>
Ein Landwirt hat die Pflicht zum Hinweis auf einen drohenden Schaden durch eine Baumaßnahme auf dem Nachbar­grundstück, hat dann aber auch einen Ausgleichsanspruch für Schäden.   Mehrmore »
Medienspiegel / FAZ und Main-Netz:
Baurecht kann Kraftwerk stoppen
Von: @RA Möller-Meinecke <2009-11-24>
Block 6 des E.ON Kohlekraftwerks Staudinger ist nach der Bewertung des Rechtsanwaltes der vier Nachbarstädte „nicht genehmigungsfähig, weil die dadurch ausgelösten städtebaulichen Konflikte mit der Planung der Nachbarstadt Hanau nicht in einem Bebauungsplan gelöst wurden.“ Als Bilanz des zweiwöchigen Erörterungstermins stehen weitere Stolpersteine eine Genehmigung entgegen...   Mehrmore »

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